Віктор Канцурак: проблеми законодавчого регулювання поводження з відходами упаковки в Україні

Ситуація, що склалася в Україні у сфері поводження з відходами упаковки є вкрай незадовільною, зокрема це стосується сфери забезпечення їх збирання, перероблення та утилізації, а також залучення у господарський обіг, вважає Віктор Канцурак.

За даними Міністерства регіонально розвитку, будівництва і житлово-комунального господарства України обсяги перероблення та утилізації охоплюють лише близько 4,2 % побутових відходів, з них: 1,7 % спалено, лише 2,5% передано на переробні підприємства в якості вторинної сировини, а решта потрапила на звалища, зауважує Канцурак Віктор.

Відсутність ефективної системи збирання відходів упаковки призводить до щорічної втрати вагомого ресурсного потенціалу для переробної промисловості України у вигляді відходів паперу і картону від 1,5 до 1,6 млн. тонн, скла — 1,0 млн. тонн, полімерів — 0,6 млн. тонн та ін. Водночас, погіршується і так несприятлива екологічна ситуація.

Між тим, як показує досвід залучення відходів у господарський обіг у розвинутих країнах, зазначена індустрія стає все масштабнішою, забезпечує формування значної частини ВВП та створення сотні тисяч робочих місць. З іншого боку, саме системи збирання, перероблення та утилізації стають джерелом постійно відновлюваних матеріально-сировинних ресурсів, яких так потребує переробна промисловість.

Відходи упаковки як сировинний потенціал можуть замінювати первинні ресурси і відігравати важливу роль в розвитку економіки, сприяючи ресурсозбереженню і забезпеченню сировинної незалежності держави, створюючи додатковий експортний потенціал тощо. Вони можуть використовуватись для виробництва широкого спектру промислової продукції, будівельних матеріалів тощо. З цього боку, доцільним є максимально широке та економічно ефективне їхнє використання, забезпечення належного збирання та заготівлі використаної упаковки як вторинної сировини, зазначає Віктор Канцурак.

У зв’язку з високим ресурсним потенціалом та неухильним зростанням обсягів утворення відходи упаковки за європейським досвідом підлягають особливому регулюванню. Їх збирання та утилізація розглядаються як завдання державного рівня, а відповідні організаційно-економічні системи створено зараз у більшості розвинених країн світу.

У країнах ЄС спеціальне правове регулювання встановлено Директивою 94/62/ЄС про упаковку та відходи упаковки і Директивою 2004/12/EC, що доповнює першу. Метою Директиви 94/62/ЄС є гармонізація національних заходів щодо системи збирання та перероблення упаковки та відходів упаковки для того щоб, з одного боку, запобігти будь-якому впливу на довкілля держав-членів (а також третіх країн) або зменшити такий вплив, з іншого – забезпечити функціонування внутрішнього ринку та уникнути перешкод для торгівлі й порушень чи обмежень конкуренції в межах Співтовариства, — вважає Канцурак Віктор.

Зазначена Директива охоплює всі види упаковок незалежно від матеріалу, з якого вони виготовлені. Досягнення цілей Директиви здійснюється за допомогою визначення критеріїв і методології аналізу всього життєвого циклу упаковки; визначення методів вимірювання і перевірки наявності важких металів та/або інших небезпечних речовин в упаковці і їх впливу на навколишнє природне середовище; встановлення вимог для забезпечення мінімальної утилізації певного відсотка ваги пакувальних матеріалів, встановлення вимог щодо маркування упаковки.

Крім цього зазначеною Директивою встановлені вимоги щодо виготовлення і складу упаковки. Вона повинна бути виготовлена таким чином:

— щоб її об’єм і вага були мінімально можливими, для підтримання необхідного рівня безпеки, гігієни як для самого виробу, так і для споживачів;

— щоб було можливе її повторне використання або утилізація, а також було б забезпечено мінімізацію впливу упаковки та її відходів на навколишнє середовище, шляхом зменшення залишків відходів упаковки;

— щоб наявність шкідливих і інших небезпечних речовин пакувального матеріалу або будь-яких з пакувальних компонентів було мінімізовано до рівня, який би не спричиняв шкоди навколишньому середовищу.

Як розпвідає Віктор Канцурак, Директивою також встановлено необхідність забезпечити за можливості багатократне використання упаковки завдяки її фізичним властивостям і характеристикам, які повинні дозволяти багаторазове перевезення та перенесення в звичайних умовах використання.

Директива вимагає, щоб кожна упаковка була ідентифікована та мала маркування відповідно до системи ідентифікації, встановленої Рішенням Комісії 97/138/ЄС про створення баз даних.

Директива встановлює положення щодо обсягів та термінів утилізації використаної упаковки. Зокрема, з лютого 2004 р. було передбачено більш високі вимоги щодо рівня утилізації та перероблення.

Норми утилізації та перероблення відходів упаковки в країнах ЄС

Завдання Директива 94/62/ЄС Директива 2004/12/ЄС
Загальна норма утилізації 50 %-65 % мінімум 60 %
Загальна норма перероблення 25 %-45 % 55 %-80 %
Норми перероблення окремих видів матеріалів:

скло

папір

метали

полімери

дерево

мінімум 15 %

мінімум 15 %

мінімум 15 %

мінімум 15 %

мінімум 60 %

мінімум 60 %

мінімум 50 %

мінімум 22,5 %

мінімум 15 %

Для досягнення зазначених цілей для кожної країни-члена було встановлено певний часовий період. Відповідно країнами були прийняті національні закони про відходи упаковки: 1991 р. – Німеччина, 1992 р. – Франція, 1993 р. – Австрія, 1997 р. – Фінляндія, 2002 р. – Угорщина, Чехія, Латвія, Словаччина, Польща, Болгарія та Румунія.

В Україні частка відходів упаковки в загальній кількості відходів невпинно зростає, і в цьому відношенні ситуація наближається до європейської. Відходи упаковки в Україні підпадають під дію Закону України «Про відходи», «Про металобрухт» (металева упаковка) та інші чинні нормативні документи у цій сфері (зокрема, під дію Технічного регламенту з підтвердження відповідності паковання (пакувальних матеріалів) та відходів паковання). З моменту прийняття Закону України «Про відходи» пройшло 15 років, але в державі досі не створено дієвої системи поводження з відходами упаковки.

За думкою Віктора Канцурака, створення системи поводження з відходами тари та упаковки в Україні розпочалося наприкінці 90-х років минулого століття, коли постановою Уряду були впроваджені спеціальні платежі «на утилізацію тари» для національних і іноземних виробників, які поставляють на ринок продукцію в упаковці. Відповідні обов’язки покладалися на державну компанію «Укртарапереобка» (в подальшому «Укрекокомресурси», з листопада 2010 р. – ДП «Укрекоресурси»), яка повинна була на державному рівні забезпечити належне функціонування державної системи збирання, сортування, транспортування, переробки та утилізації відходів як вторинної сировини.

Проте вказана компанія, використовуючи адміністративні і фінансові важелі, вимагала укладання виключно з нею договорів стосовно надання послуг із збирання, сортування, транспортування, переробки та утилізації використаної тари та упаковки, а також надання інформації про аналогічні договори, що укладені з іншими спеціалізованими підприємствами. Таким чином виникла спроба монополізації ринку у цій сфері. До того ж не існувало достатнього контролю за діяльністю компанії щодо ефективного використання коштів.

Така система організації та фінансування заходів з утилізації відходів упаковки (за присутності на ринку одного гравця – фактично монополіста) виявилася неефективною. Недостатній контроль за діяльністю компанії спричиняв неодноразові звинувачення у нецільовому використанні коштів.

Врешті, постанова Кабінету Міністрів України від 26.07.2001 № 915 «Про впровадження системи збирання, сортування, транспортування, переробки та утилізації відходів як вторинної сировини» зрештою визнана такою, що втратила чинність на підставі постанови Уряду від 18.03.2015 № 128.

Отже, слід визнати, що необхідною умовою реорганізації механізму збирання та використання коштів для утилізації відходів упаковки є створення конкуренції на ринку цих відходів, а також запровадження прозорої звітності щодо отриманих та розподілених коштів. У процесі впровадження платежів за утилізацію інших видів відходів, зокрема відпрацьованої техніки, елементів живлення тощо, слід уникнути правових колізій, що були допущені при створенні системи поводження з відходами упаковки, а саме надання переваг одній компанії.

В Україні протягом останнього десятиліття було декілька спроб розробити і прийняти Закон України «Про упаковку та відходи упаковки». Однак жодна з них з різних причин не мала успіху.

На сьогодні здійснюється чергова спроба прийняття Закону України «Про упаковку та відходи упаковки» – у Верховній Раді України зареєстровано відповідний законопроект № 4028, внесений групою народних депутатів України (Бабак А.В., Недавою О.А., Маркевичем Я.В. та ін).

Положення зазначеного законопроекту фактично відповідають вимогам Директиви 2008/98/ЄС про відходи в частині запровадження принципу розширеної відповідальності виробника і покликані докорінно змінити існуючу ситуацію в Україні. Отже наразі облік утворення, перероблення та утилізації відходів упаковки як вторинної сировини на державному рівні не проводиться. Не реалізується також і європейська модель принципу «розширеної відповідальності виробника», суб’єкти господарювання не несуть відповідальності за подальшу утилізацію використаної упаковки, в якій знаходилася їх продукція.

Натомість весь тягар прийняття рішень з цих питань і здійснення фінансового забезпечення заходів щодо роздільного збирання відходів упаковки покладено на органи місцевого самоврядування.

Основним завданням законопроекту, згідно з Пояснювальною запискою, є запровадження системи «розширеної відповідальності виробників товарів в упаковці», що дозволить забезпечити належне фінансування здійснення роздільного збирання відходів упаковки, їх вивезення, перероблення та утилізації, а також сприятиме їх максимальному повторному використанню.

Зазначена система полягає у наступному:

— суб’єкти господарювання, що здійснюють перший продаж (постачання) вироблених на території України товарів в упаковці, а також імпортери, які ввозять такі товари на територію України (далі – виробники товарів в упаковці) зобов’язані будуть забезпечувати виконання норм перероблення та утилізації відходів упаковки, що утворюються в результаті використання та споживання таких товарів;

— забезпечити виконання таких нормативів виробники товарів в упаковці зможуть або шляхом самостійного збирання та перевезення на перероблення і утилізацію відходів упаковки, збирання зворотної тари, що підлягає повторному використанню (наприклад – скляні пляшки), укладання договорів зі спеціалізованими організаціями зі збирання відходів упаковки про збирання зворотної тари, або шляхом приєднання до організації розширеної відповідальності (далі — ОРВ);

— ОРВ буде створюватись відповідними виробниками товарів в упаковці, матиме статус неприбуткової організації та головною метою її діяльності буде забезпечення виконання норм перероблення та утилізації виробників, що уклали з організацією відповідні договори;

— виробники товарів в упаковці будуть сплачувати такій організації плату за виконання норм, яка буде використовуватись на фінансування роздільного збирання відходів упаковки, проведення роз’яснювальної та інформаційної роботи серед населення, створення спеціальних місць такого роздільного збирання;

— забезпечення функціонування системи буде забезпечено через систему фінансової відповідальності за порушення вимог законодавства в сфері поводження з відходами упаковки.

Передбачається, що виробникам товарів в упаковці буде вигідно приєднуватися до ОРВ, оскільки такі організації будуть мати більш широкий спектр можливостей у сфері виконання норм перероблення та утилізації відходів упаковки.

Так лише ОРВ матимуть можливість укладати договори з органами місцевого самоврядування про організацію збирання, перевезення, перероблення та утилізацію відходів упаковки та з виконавцями послуг з вивезення побутових відходів, що визначатимуться в межах певного населеного пункту відповідними органами місцевого самоврядування на конкурсних засадах, про надання таких послуг. При цьому органи місцевого самоврядування та виконавці таких послуг зможуть укласти договір лише з однією ОРВ.

Виробники товарів в упаковці, що самостійно виконують норми матимуть можливість укладати договори лише зі спеціалізованими організаціями зі збирання відходів упаковки і лише про збирання зворотної тари.

Вказані обмеження запроваджуються з метою забезпечення прав і законних інтересів громадян України та недопущення зловживань з боку організацій, що безпосередньо здійснюють збирання та вивезення відходів шляхом махінацій та подвійного зарахування одних і тих самих обсягів відходів упаковки одночасно кільком виробникам чи ОРВ. Такі обмеження покликані забезпечити запуск та подальше функціонування «системи розширеної відповідальності» та, як наслідок, покращення екологічної ситуації в країні.

Запровадження такої системи поводження з відходами упаковки підтримується багатьма великими асоціаціями підприємців, виробниками товарів в упаковці та пакувальних матеріалів, організаціями зі збирання відходів упаковки, тощо.

У той же час, групою народних депутатів України (Луценко І.С., Тригубенком С.М., Іоновою М.М.) подано на розгляд Верховної Ради України проект Закону України «Про систему збирання та утилізації використаної тари» (реєстраційний № 5614 від 28.12.2016), положення якого передбачають впровадження іншої моделі відносин у цій сфері — депозитної системи збору тари.

Депозитна система тари, розглядається авторами законопроекту як ефективний економічний механізм вирішення існуючої проблеми поводження з відходами. Як зазначається у Пояснювальній записці, запровадження депозитної системи забезпечить максимальний рівень переробки та утилізації тари, мотивуватиме суб’єктів господарювання та громадян України до ощадливого використання матеріально-сировинних та енергетичних ресурсів, а також сприятиме зменшенню обсягів утворення сміття та захисту довкілля.

Підтримуючи прагнення авторів законопроекту щодо пошуку дієвих механізмів вирішення проблеми відходів, вважаємо за доцільне застосовувати комплексний, а не фрагментарний підхід, як пропонується законопроектом, до вирішення проблеми поводження із відходами упаковки, окремим видом (елементом) якої є тара. Саме застосування комплексного підходу із врахуванням позитивного європейського досвіду дозволить вирішити цю проблему. В той же час, європейський досвід та ряд інших факторів, на які буде в подальшому звернено увагу, засвідчують неприйнятність запровадження в Україні обов’язкової депозитної системи збору тари як пропонується цим проектом Закону.

Досвід країн-членів Європейського Союзу, в яких функціонує (функціонувала) депозитна система, засвідчує її неефективність, що проявляється в наступному.

Високі витрати на функціонування системи. Функціонування депозитної системи вимагає значних фінансових вкладень, що є неприпустимим для України в існуючих умовах. Такі витрати зумовлені, зокрема необхідністю забезпечення належного рівня безпеки від підробки депозитних етикеток, придбання спеціального обладнання для прийому тари, створення належно захищених місць для її зберігання, створення нової логістики для збору тари та доставки її на перероблення, розроблення системи обміну інформацією щодо проданої та повернутої тари. Орієнтовний розрахунок затрат на депозитну систему додається.

Для прикладу, впровадження депозитної системи в Німеччині (досвід якої наводиться авторами законопроекту як такий, що потребує наслідування) коштувало приблизно 726 млн. євро, а щорічні витрати на її функціонування сягнули 793 млн. євро.[1]

Відсутність зв’язку між запровадженням депозитної системи та рівнем повторного використання тари та переробки відходів. Згідно з даними щодо переробки відходів упаковки в країнах-членах ЕС Данія (країна в якій функціонує депозитна система) має найнижчий рівень переробки відходів упаковки в ЄС[2]. Згідно з даними організації EXPRA (неприбуткова організація, яка представляє понад 20 національних систем розширеної відповідальності щодо збирання, повторного використання та переробки відходів упаковки, зокрема в 16 країнах-членах ЄС, Норвегії, Туреччині, Ізраїлі, Македонії та Канаді)[3] запровадження депозитної системи не мало позитивного ефекту на збільшення рівня упаковки (тари), яка може повторно використовуватись, що пояснюється тим, що депозитна система не зацікавлює виробників у цьому. Так, досвід Швеції засвідчує щорічне збільшення рівня упаковки, яка не підлягає повторному використанню. Навіть німецька депозитна системи, що встановлює досить високе фінансове заохочення щодо повернення тари (0,25 Євро) не дозволила досягти збільшення рівня тари, яка може повторно використовуватись[4].

Негативний вплив на рівень роздільного збору. Майже в усіх країнах-членах ЄС система поводження з відходами базується на роздільному зборі відходів, який здійснюється споживачами для забезпечення їх подальшої переробки. Проте, складний та важкозрозумілий для споживачів механізм функціонування депозитної системи, у поєднанні із встановленням додаткових вимог щодо окремого поводження з певним видом відходів упаковки (тарою) негативно впливає на їх бажання здійснювати роздільний збір відходів. Як показує практика, у споживача немає бажання проводити розмежування між тарою, яку слід залишити в системі роздільного збору та тарою, яку слід повернути в точку збору.

— Збільшення рівня забруднення навколишнього середовища. Функціонування депозитної системи, як вже зазначалось, вимагає розвитку нової системи логістики із залученням нового транспорту для збору тари, її транспортування до місць зберігання та перероблення. Наслідком цього є збільшення рівня споживання палива, ускладнення дорожнього руху та збільшення викидів СО2,, що підтверджуються дослідженнями компанії PETCORE[5]. Більше того, з огляду на те, що тара становить до 6% від загальної кількості відходів, впровадження депозитної системи, яка залишає основні фактори забруднення поза своєю увагою (навіть у випадку неврахування вказаних факторів забруднення спричинених розвитком логістики), не дозволяє говорити про позитивний ефект від цієї системи для вирішення проблеми забруднення.

Порушення правил конкуренції. Такий ефект від запровадження депозитної системи проявляється в прикордонних районах, оскільки значна кількість споживачів схильна купувати товари в тарі у сусідніх країнах, де їх вартість є значно нижчою завдяки відсутності в них депозитної системи. Таким чином, суб’єкти господарювання, що здійснюють продаж товарів в тарі у країнах, в яких запроваджується депозитна система опиняться в нерівних конкурентних умовах по відношенню до таких же суб’єктів господарювання в країнах, де відсутня депозитна система.

Здорожчання товарів у тарі. Обов’язкова депозитна система збору тари призводить до того, що товари в тарі виглядають дорожчими для споживачів, з огляду на включення у їх вартість депозиту тари. Це призводить до пошуку споживачами альтернативи таким товарам або відмови від придбавання товарів, які включені до депозитної системи. При цьому, варто звернути увагу, що країни-члени ЄС не застосовують, на відміну від законопроекту №5614, депозитну систему до молока та молочних продуктів, у тому числі з огляду на соціальну значимість цих продуктів, здороження яких суттєво впливає на незахищені верстви населення.

 

Міжнародні зобов’язання України

Відповідно до статті 365 Угоди про асоціацію між Україною та ЄС напрями інституційних реформ, у тому числі у сфері управління відходами та ресурсами повинні бути визначені відповідною стратегією. Тобто, реформування сфери поводження з відходами повинно базуватись на положеннях відповідної стратегії.

На сьогодні, робочою групою, яку очолює Міністр екології та природних ресурсів України О.Семерак, а до складу якої входять представники центральних органів виконавчої влади, громадськості та міжнародні експерти (Європейського банку реконструкції та розвитку та Німецького товариства міжнародного співробітництва GIZ) презентовано технічну редакцію Національної стратегії поводження з відходами, положення якої визначають концептуальні напрями реформ у цій сфері. Ця стратегія розглядає можливість впровадження депозитної системи виключно до скляної тари, а не будь-якої тари, в яку розливаються харчові напої як передбачено законопроектом (стаття 4 законопроекту). При цьому, згідно із проектом Стратегії впровадження депозитної системи є можливим лише в межах системи розширеної відповідальності виробника упаковки, проте положення законопроекту не містять положень, які б запроваджували розширену відповідальність виробників упаковки.

Підсумовуючи вказане, законопроектом пропонується фрагментарний підхід до вирішення питання поводження з відходами упаковки, зокрема тарою, неефективність якого вже підтверджена європейським досвідом. Більше того, запровадження в законодавче поле пропонованим ним положень суперечитиме міжнародним зобов’язанням України.

Орієнтовний розрахунок затрат на депозитну систему

Враховуючи, що згідно Статті 7 законопроекту Оператор Депозитної Системи (ОДС) визначає розмір депозиту для кожного виду тари на основі відповідних кількісних, якісних та економічних показників, які на даний час є невідомими, орієнтовне визначення розміру депозиту може базуватися на середньому показнику розміру депозитної тари в країнах ЄС (законопроектом передбачено, що розмір депозиту не може бути вищим за середній показник розміру депозиту тари в країнах ЄС).Проте у наведеному нижче розрахунку використано розмір депозиту, встановленого на 2017 рік в Литві, що є в десять разів нижчий, ніж наприклад у Німеччині.

Споживча тара

для пакування так званих «харчових напоїв» та пива на ринку України

(тис. шт)

Тара Слабоалко-

гольні напої

Мінеральна вода Соки Безалкогольні напої Квас Пиво
Споживча:

  • пляшка зі скла
  • пляшка з ПЕТ
  • банка з алюмінію
  • пачка з комбінованого картону
  • пакет „Дой-пак” з багатошарової плівки
233626

18322

48291

1002845

8143

181480

511867

13960

37741

1328321

12008

14669

2281158

687080

187881

.

Тара Молоко фасоване Кисломолочна продукція Всього Розмір депозиту Всього оплата в євро Всього оплата в грн
Споживча:

пляшка зі скла

пляшка з ПЕТ

банка з алюмінію

пачка з комбінованого картону

пакет „Дой-пак” з багатошарової плівки

35389

140081

 

134919

235656

2608959

3384703

218211

511867

389697

0.025Euro

0.030Euro

0.015Euro

0.030Euro

0.025Euro

65223975

101541090

3273165

15356010

9742425

1956719250

3046232700

98194950

460680300

292272750

Всього : щорічні операційні витрати — 195 млн євро або 5,85 млрд грн.

Запровадження ж депозитної системи для Німеччини коштувало більше 700 млн грн.

Не включені до харчових напоїв : рослині олії, бакалійна продукція

(споживча тара на ринку України для них див. внизу)

Споживча тара для пакування всіх видів

рослинних олій на ринку України, тис. шт.

Тара Соняшникова олія Інші види олій
Споживча:

  • пляшка зі скла
  • пляшка з ПЕТ
  • банка з жерсті
25193

323310

27859

2023

1828

Споживча тара для пакування бакалійної

продукції (томатна паста, майонез, соуси на їх основі)

на ринку України , тис. шт.

Тара Томатна паста Кетчуп та томатні соуси Майонез та емульсовані соуси
Споживча:

• банка з жерсті

• скляна банка

• скляна пляшка

• відро з ПЕ

• пакет Дой-пак з багатошаро­вої плівки на основі ПП

• пляшка з ПП

• пакет з плівки з ПЕ

• коробка з ПС

• лоток з картону

• коробка з картону

5072

41512

1599

5584

24219

149526

1404

270333

6408

366580

95311


[1] http://www.apeal.org/wp-content/uploads/2015/04/08-02-Roland-Berger.pdf

[2] http://ec.europa.eu/environment/waste/pdf/2012.xls

[3] http://www.expra.eu/en/about/overview

[4] Andreas Rottke, Association of German Mineralwater Producer, Presentation during a seminar of ASCON dated 24.02.2007

[5] “Worlds largest PET Life Cycle Assessment – One way PET levels with refillable glass”, PETCORE 2004

Оставить комментарий